Uma luz mais cara no fim do túnel: privatizações no setor elétrico

por De Olho no Golpe.

M. Casal Jr. / Agência Brasil / Fotos Públicas.

M. Casal Jr. / Agência Brasil / Fotos Públicas.

Para além de qualquer debate ideológico acerca das privatizações, dois fatores cruciais que deveriam ser avaliados pela sociedade ao debater a desestatização de um serviço público são o acesso e o preço. Mas, nos anos 1990, as privatizações foram apresentadas como a tábua de salvação para 3 problemas: a dívida pública, a forma de concretizar investimentos em serviços públicos que o Estado não teria mais condições de fazer e a forma de combater a corrupção e as ineficiências do estado. A frustração dessas promessas contribuiu para quatro derrotas consecutivas dos candidatos identificados com essas bandeiras, uma vez que iniciamos os anos 2000 recuperando-nos de um apagão, com a dívida pública em crescimento e com tarifas caras e serviços precários, além de concessionários de serviços públicos envolvidos em investigações da Polícia Federal. Os grampos do BNDES ainda fazem viva a memória de que muita coisa ocorreu “no limite da responsabilidade”.

Duas décadas depois o governo golpista retorna este discurso de que as privatizações são cruciais para a recuperação fiscal, o seu “plano A”, e que visam recuperar empresas estatais que enfrentam dificuldade financeira. Nos dizeres de Elena Landau, cotada já para inúmeros cargos na gestão Temer, o governo retoma o projeto de privatizações “sem vergonha ideológica”. Na linha de frente deste processo está a Eletrobras, que apresentou prejuízo líquido de R$ 14,4 bilhões em 2015. Mas a que custo se pretende vender os ativos da estatal? O que vamos demonstrar aqui é que as medidas provisórias enviadas ao Congresso não parecem cumprir nenhum dos requisitos que em tese justificariam as privatizações: a redução da dívida pública, o estímulo a novos investimentos necessários e a melhoria do serviço. Ao contrário, as medidas transferem os custos para o contribuinte e para os usuários do mercado regulado; já os ganhos ficam para os concessionários do setor elétrico e para os grandes consumidores.

As concessionárias de distribuição subsidiárias da Eletrobras, Eletroacre (Acre), Ceal (Alagoas), Amazonas-D, Cepisa (Piauí), Ceron (Rondônia), Boa Vista Energia (Roraima) e Celg-D (Goiás), em particular aquelas que não estão interligadas ao Sistema Interligado Nacional, têm hoje enorme dificuldade operacional. Essas subsidiárias combinam má qualidade do serviço com baixo nível de investimentos, gerando um ciclo vicioso: má qualidade do serviço, aplicação de penalidades, inadimplência, perda de energia, queda do faturamento, baixo investimento, má qualidade do serviço, etc. – situação em que o regulador finge que multa, e as empresas reguladas fingem que pagam. Adicionalmente, com o prazo de concessão que se encerrou em 2015, essas distribuidoras precisam demonstrar capacidade de investimentos obrigatórios para assinar a renovação da sua outorga. Nesse contexto, o governo interino deixou claro que começaria por aí as suas privatizações, sob o argumento de buscar o reequilíbrio financeiro da Eletrobrás, reduzir a dívida pública e retomar os investimentos nessas distribuidoras. Se para outros setores há apenas discursos sobre o tema, para o setor elétrico dois conjuntos de medidas polêmicas já foram aprovados pelo governo provisório através da sanção do projeto de lei de conversão da MP 706 e da edição da MP 735.

A MP 706/2015, ainda editada originalmente pela Presidenta Dilma, foi completamente alterada no Congresso e sancionada pelo governo interino. No seu texto original, a MP pretendia apenas conferir prazo adicional de 180 dias para assinatura da prorrogação da concessão pelo concessionário de distribuição. Essa expansão de prazo permitira que a Eletrobras se adequasse para a renovação da concessão de suas distribuidoras, inclusive quanto ao equacionamento financeiro para a execução dos investimentos necessários.

Já no Congresso, os parlamentares acresceram à MP ao menos dois pontos polêmicos. O primeiro autoriza a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) a reembolsar despesas com combustíveis das concessionárias isoladas do SIN, mesmo que essas não cumpram as metas de eficiência econômica e energética prevista pela ANEEL. O segundo ponto é a autorização para que essas mesmas concessionárias possam incorporar as perdas técnicas (geralmente associadas a falhas de manutenção) e não técnicas (associadas ao roubo de energia) no cálculo do subsídio a ser recebido por essas distribuidoras na aquisição de combustível. Vale destacar que mesmo as perdas técnicas, aquelas associadas à dissipação de energia no processo de transmissão e distribuição, podem ser objeto de ganhos de eficiência com investimentos nas redes e a incorporação de novas tecnologias. Já as perdas não técnicas associadas aos famosos “gatos” são por definição gerenciáveis a partir de programas de medição de energia e combate ao furto.

Por mais de uma década a Aneel foi indiferente a esses fatores, não incentivando os concessionários a buscarem ganhos de eficiência, autorizando que estes repassem as perdas à tarifa do consumidor do mercado regulado (em outras palavras, todos os consumidores domésticos, pequenos empresários e alguns grandes clientes “menos expertos”). Tal absurdo foi objeto de uma Comissão Parlamentar de Inquérito e de auditorias do TCU a partir de 2006. A Corte de Contas apontou na auditoria TC 205.619/2007-2 que algumas das distribuidoras líderes em perda de energia se valiam do argumento que suas perdas estavam relacionadas a questões sociais sensíveis, como roubo de energia relacionado a favelas ou zonas controladas por traficantes em milicianos. Questionada pelo TCU a Aneel demonstrou que isso era falso: por exemplo, a Amazonas Energia, uma das campeãs em perdas não técnicas, tinha 76% de seus prejuízos oriundos do Distrito Industrial de Manaus. Traduzindo em português claro, as indústrias da Zona Franca se beneficiavam dessa perda e o resto do Brasil pagava a conta como se já não bastassem as renúncias ficais e as subvenções da Suframa e da Sudam.

Não parece incorreto afirmar que ambas as medidas servem ao mesmo propósito: recuperar o fluxo de caixa dessas empresas às expensas da CDE, conferindo a elas um balanço financeiro mais saudável, flexibilizando as regras impostas pelo órgão regulador do setor (ANEEL). Essa conta vai ser paga pelo Tesouro Nacional e pelo consumidor de energia dos demais Estados. Essa medida é fundamental para tornar esses ativos atrativos para os futuros consórcios que os comprarão, já que a maioria dessas distribuidoras opera hoje com déficit financeiro e não tem caixa para fazer frente aos investimentos exigidos pela ANEEL na renovação da concessão. Ou seja, parece remontar aos anos 1990, quando, na véspera da privatização, o setor passou por um tarifaço para gerar o fluxo de caixa necessário para o concessionário realizar o investimento, que ele idealmente deveria fazer com dinheiro privado. Mais ainda, essa estratégia de privatização utiliza-se de recursos públicos, por meio da CDE, para garantir a rentabilidade do futuro negócio privado. A MP sancionada prevê que os recursos obtidos no leilão das geradoras ocorrido no ano passado possam ser destinados à CDE para as despesas com subsídios, o que parece contrariar a suposta preocupação com a meta fiscal.

O Leilão das geradoras de energia já amortizadas arrecadou, ainda no governo Dilma, R$ 17 bilhões, que seriam usados para reduzir o déficit público. O governo Temer, entretanto, preferiu destiná-lo para limpar o balanço das distribuidoras da Eletrobrás, a serem vendidas no ano seguinte – privatizando os ganhos e socializando as perdas. Em tempo, a única despesa que está excluída da PEC para imposição de um teto às despesas públicas é justamente a rubrica para aportes em estatais. Afinal, é preciso que o poder público fique com o osso, para que o governo interino venda o filé.

É importante ressaltar que a penúria das distribuidoras da Eletrobrás no Norte e Nordeste se deve em grande parte a seu loteamento político conduzido ao longo das gestões do PMDB no MME. Os altos índices de perdas e as ineficiências beneficiaram as elites regionais, ainda que usando os mais carentes como desculpa regulatória fajuta como apontou o TCU. Tais empresas poderiam ser saudáveis financeiramente se pudessem combater essas ineficiências, algo que sempre foi impedido por esses interesses. Agora, os desequilíbrios arcados pelo consumidor brasileiro servirão de oportunidade para os concessionários privados ganharem muito dinheiro, pois pagarão valores baixos por empresas com elevadas perdas que, ao serem reduzidas, tornarão as empresas lucrativas. A melhor forma de valorizar o patrimônio da Eletrobrás seria tomar medidas enérgicas para combater o roubo de energia e aumentar a eficiência dessas distribuidoras, que com um melhor fluxo de caixa valeriam muito mais. Uma força tarefa envolvendo Aneel, MPF, TCU e PF seria um bom começo.

No dia seguinte à sanção do projeto de lei de conversão da MP 706, o governo interino editou a MP 735 e reforçou o roteiro privatizador das subsidiárias da Eletrobrás. O edital de venda da CELG-D (Goiás) foi divulgado, por sua vez, no dia seguinte ao da edição da MP 735. Essa MP parece reforçar algumas das impressões sobre as possíveis consequências desse processo de privatização.

A MP autoriza a renovação da concessão das distribuidoras, bastando para tanto que essas apresentem um plano de privatização aprovado pela ANEEL. A MP prevê ainda que a União estará autorizada a renovar automaticamente a concessão quando houver transferência do controle da concessionária. Ou seja, com essas duas medidas, as distribuidoras mantêm seu principal ativo (concessão de 30 anos para distribuição) e evitam que interessados do setor privado confrontem uma nova rodada de licitações. Na prática, isso significa alterar radicalmente nossa regulação, permitindo que os contratos de concessão sejam estendidos mais uma vez por 30 anos. Na década de 90 as privatizações do setor elétrico previam contratos de no máximo 30 anos, renováveis por mais 30 anos, sem renovação automática. Essa era a forma de transferir os ganhos da amortização do investimento aos consumidores findados os 30 anos originais da concessão. Foi justamente esse artifício que fez as privatizações brasileiras menos radicais do que as demais da América Latina. O governo ilegítimo pretende nos condenar ao pior momento desse passado. Quem perde são os consumidores.

Uma das medidas mais polêmicas dessa MP é a que possibilita, via termo aditivo na licitação, a expansão de prazos de cumprimentos de metas de qualidade do serviço prestado pelas concessionárias definidos pela ANEEL (art. 3º da MP, que altera o § 5º do art. 11 de outra lei). Dito de outra forma: o governo interino pedala as obrigações das concessionárias. Um dos principais argumentos em favor da privatização dessas distribuidoras residia no fato da necessidade de investimento para ganhos de eficiência e melhoria da qualidade dos serviços. A avaliação do governo interino parece apostar na privatização como forma de se obter essa capacidade de investimento. Contudo, ao liberar essas concessionárias da necessidade de investimento, sinaliza aos interessados que os investimentos não serão exigidos inicialmente, tornando o negócio mais atraente em detrimento da melhora da qualidade do serviço aos consumidores.

Podemos concluir que os tais investimento serão feitos (se é que serão feitos) a partir apenas do fluxo de caixa oriundo das tarifas e oriundos da União (por meio de aporte ao CDE), e não a partir do aporte de capital aos concessionários. Ou seja, os supostos propósitos de atrair novos capitais para investimentos e de melhorar a qualidade dos serviços são ficção: as metas de qualidade poderão ser postergadas, e os capitais se originarão fundamentalmente das tarifas dos consumidores e do aporte do poder público.

Outra medida presente na MP 735 que denota certa contradição com o discurso oficial da privatização é a que permite que o Presidente da República autorize o pagamento da alienação de ativos por outros meios de pagamentos (art. 5º da MP, que altera o parágrafo único do art. 14 da Lei de Desestatização). Impossível não remeter esse tipo de dispositivo às chamadas moedas da privatização dos anos 1990, que ficaram mais conhecidas por “moedas podres”. À época, muitas delas foram adquiridas às vésperas do início do programa de desestatização por 10% do valor, para algum tempo depois serem aceitas pelo poder público por 100% de seu valor de face. Nesse caso, o alegado efeito fiscal positivo desaparece. Resta saber qual o tipo de inovação está por vir, se serão “inventados novos esqueletos” no Estado Brasileiro, ou se será proposto algo mais radical, como a utilização de precatórios, nacionalizando a indústria de fraudes tão usual em governos regionais, volta e meia objeto de uma ação da Polícia Federal. Se tal inovação for feita não haverá efeito sobre o estoque da dívida ou sobre o resultado fiscal.

A MP também incide sobre as cotas pagas pelas distribuidoras à CDE. Desde 2002, as cotas pagas pelas distribuidoras do Norte e do Nordeste refletiam a proporcionalidade de cargas comercializadas nos submercados do Norte e Nordeste de 2001. A manutenção dessa proporção, confirmada pela Lei nº 12.873/2013, se deu por meio da garantia de um subsídio cruzado para os consumidores dessas duas regiões. A MP 735 altera esse benefício, estipulando a partir de 1º de janeiro de 2017 o aumento gradual das cotas N e NE até atingir a proporção direta da carga comercializada nessas regiões, em 2030. Isso equivale a um aumento de quase 20% nas cotas do N e NE. Além disso, a MP estipula que o encargo será coberto em grande parte (na proporção de dois terços) pelos consumidores cativos (os consumidores comuns), desonerando os grandes consumidores da região dessa conta. Ou seja, a dona-de-casa vai pagar uma conta de luz mais cara, para que os industriais eletrointensivos possam adquirir energia a preços subsidiados por mais algumas décadas. Não é demais notar que o atual Secretário Executivo do MME é o ex-presidente da Associação Brasileira de Grandes Consumidores de energia (ABRACE).

A MP também transfere a gestão da Conta de Desenvolvimento Energético, da Conta de Consumo de Combustíveis e da Reserva Global de Reversão da Eletrobrás para a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). A CCEE é controlada, em grande parte, pelo setor privado, já que sua composição é definida pelos titulares de concessões, permissão ou autorização, consumidores livres ou outros agentes vinculados aos serviços e às instalações de energia elétrica. O Presidente do Conselho de Administração é indicado pelo MME, mas os demais membros são indicados pelo setor.

Ainda em relação à CDE, a MP determina que a União deverá apresentar plano de redução estrutural de despesas da CDE até 31 de dezembro de 2017. A CDE tem um papel central na política de acesso à energia no país. O combate à desigualdade dos últimos 13 anos também passou pelo acesso à luz elétrica (na forma do programa Luz para Todos), tendo o orçamento da CDE papel central. Ao transferir a influência da CDE para representantes das concessionárias do setor, a gestão desses recursos pode perder a lógica de política de inclusão e passar para uma lógica unicamente financeira. Vale lembrar que os recursos da CDE advêm de encargos pagos por esses concessionários, devidamente cobrados dos consumidores. O plano de reestruturação, nesse contexto, reforça a tese de encolhimento da CDE, com grande possibilidade de impacto aos consumidores em termos de tarifa da energia.

Desconsiderando qualquer viés ideológico no debate de privatização, um primeiro olhar sobre o que foi efetivamente preparado para o setor elétrico não indica que a sociedade brasileira ganharia com o processo. Ao contrário, a utilização de recursos públicos para sanear empresas hoje deficitárias, visando torná-las “um bom negócio” para o setor privado, a flexibilização de regras regulatórias de qualidade de serviço e a transferência da gestão de recursos públicos para concessionários parecem apontar no sentido de privatizações benéficas apenas para aqueles que se apropriarão do ativo estatal. Aqueles que fazem uso do serviço público, ou mesmo os contribuintes como um todo, saem perdendo nesse negócio da China.

O prêmio Nobel de economia Joseph Stiglitz, no livro A Globalização e seus Descontentes, destaca que as privatizações conduzidas a toque de caixa por governos notoriamente corruptos redundaram em rotundos fracassos, e quase sempre se traduziram em agências reguladoras capturadas e oligopólios conduzidos por oligarcas com pesadas relações políticas. Qual o tipo de privatização que se pode esperar agora? Vale lembrar que recentemente os conselheiros da ANAC, indicados por Moreira Franco e Eliseu Padilha quando Ministros da Aviação Civil, concederam aumentos e Prorrogação de prazo para os concessionários dos aeroportos privados, inadimplentes com os pagamentos devidos ao poder público – medida que foi destacada por Élio Gaspari em seu recente artigo “Privataria 3.0”. Ainda poderíamos destacar que há pelo menos um ano a ANTT adia as medidas necessárias para a retomada da concessão da BR 153, abandonada pelo Grupo Galvão após a prisão de seu acionista controlador.

Se em outros setores a atuação de caciques do partido do presidente ilegítimo é deletéria, no setor elétrico ela é ainda mais difundida, após anos de predomínio da PMDB. Recentemente, o jornal O Globo veiculou matéria sobre 2 auditorias realizadas pelo TCU em Chesf e Furnas. Os auditores da Corte de Contas ressaltaram que essas empresas nem sequer contavam com metodologias para avaliar suas decisões de investimentos em transmissão e geração em conjunto com empresas privadas. Mais grave ainda, não possuíam registros dos estudos apresentados aos seus gestores para a decisão. Nos últimos anos realizaram investimentos em participações minoritárias de centenas de sociedades de propósitos específicos em cujos conselhos de administração estavam subrepresentadas e não contavam com conselhos fiscais – falhas graves em qualquer manual de governança. Não é de surpreender que em alguns desses projetos um ou mais sócios eram contratados como fornecedores ou empreiteiros do empreendimento. O resultado – como qualquer um pode imaginar – foram obras acima do preço.

Curiosamente o ministro relator desses processos, o ex-senador pelo PMDB Vital do Rego, recomendou apenas o “aprimoramento da gestão” do Grupo Eletrobrás. Aparentemente, com o propósito de constranger o ministro, o MPF vazou que uma das denúncias contra o ex-presidente da Câmara, Eduardo Cunha, se deu por meio de uma operação com umas das SPEs de Furnas, na qual Cunha e seu operador teriam auferido ganho de R$ 73 milhões, ao adquirem uma participação na Usina Serra Falcão por R$ 7 milhões e, após alteração legislativa promovida por Cunha, a venderem para Furnas por módicos R$ 80 milhões. São exatamente essas SPEs de Furnas, Chesf, CEEE, CGTE e outras empresas do grupo Eletrobrás que o Secretário Executivo do MME tem declarado que pretende vender. Talvez privatizá-las seja a forma mais fácil de encobrir outros “bons negócios” de outros operadores do mesmo partido.

Se os anos 90 vão se repetir novamente – dessa vez reeditados numa versão de filme de terror conduzido pelo mordomo, caciques e Eduardos Cunhas da vida – depende muito de você, servidor público. Portanto, junte sua voz à nossa e denuncie o assalto que se anuncia – não deixe a Privataria 3.0 se concretizar.