Iphan 80 anos: a Política Nacional de Patrimônio Cultural em tempos de crise

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Sobre a criação da Secretaria Especial de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sephan)

iphan-pnpc-01O objetivo deste documento1 é ponderar sobre a recente criação de uma Secretaria Especial de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional no Ministério da Cultura, frente à complexidade dos processos envolvidos na elaboração, implementação e monitoramento da política nacional do patrimônio cultural sob responsabilidade do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN).

Para entender esse contexto é necessário abordarmos a extinção do Ministério da Cultura pela Medida Provisória no 726 de 13 de maio de 2016, sob a justificativa da necessidade de racionalização administrativa e economia de recursos. Após intensa mobilização da sociedade civil, em especial do setor cultural, o ministério foi recriado pela Medida Provisória 728, de 23/05/2016.

A criação da referida Secretaria Especial ocorreu no escopo da MP 728/16. Sua exposição de motivos (EM no 095/2016) não contém justificativa para a criação dessa secretaria, que, criada sem estrutura adicional, deixa uma grande lacuna sobre sua função, em especial considerando a existência de uma instituição sólida que, a princípio, trata da mesma política setorial, dado que ambas tem exatamente o mesmo nome.

Em entrevista à Folha de São Paulo no dia 27 de maio, o Ministro da Cultura, Marcelo Calero, afirma que: “Conversei com o ministro Eliseu Padilha e nada será feito neste momento. A Casa Civil entendeu que seria interessante a gente ter uma estrutura posta caso a gente quisesse avançar. Entendeu-se que seria o caso de criar uma estrutura caso no futuro partíssemos para o modelo anterior”. Tal afirmativa reforçou a apreensão dos servidores do IPHAN quanto à criação da secretaria.

Como é sabido, o IPHAN já passou, ao longo de seus 80 anos, por várias reestruturações, sendo pelo menos duas delas “dividindo” atribuições com secretarias. Uma delas, na década de 1980, formando um “sistema”: o “Sphan/Pró- Memória”, algo hoje impossível dada a reorganização da administração pública a partir da Constituição Federal de 1988. Assim, o modelo que mais se aproxima é o praticado sob gestão do ministro Francisco Weffort, a partir de 1999, quando foi criada a Secretaria de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas.

A comparação, apesar de estarmos em contextos totalmente diferentes, é válida no sentido de que as análises já realizadas por especialistas do setor apontaram aquele período como de grande desestruturação e enfraquecimento da política de patrimônio cultural. Em que pese que naquele momento foi implementado o Programa Monumenta, com investimentos vultosos, foram extremamente afetados os serviços públicos a serem ofertados à população brasileira, e mesmo à administração pública, como os licenciamentos para pesquisas arqueológicas, aprovação de projetos em áreas tombadas, instrução de processos de tombamento, etc.

Nesse sentido, a estratégia então adotada de manter três estruturas diferenciadas (IPHAN, a Secretaria de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas e a Coordenação do Programa Monumenta) e pouco articuladas, todas com atuação na área de patrimônio cultural, gerou importante aprendizado institucional – à medida que possibilitou a explicitação, por parte da sociedade, de uma série de demandas que não podiam ser tratadas e resolvidas de forma fragmentada e sem uma base sólida de princípios e diretrizes a serem perseguidos sistemática e continuamente.

A Secretaria de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas foi extinta em 2003, e a partir desse momento também o Programa Monumenta é redirecionado com vistas a uma melhor articulação ao IPHAN, até ser incorporado a ele em 2006 e concluído em 2012. Nesse período, o IPHAN fortaleceu seus instrumentos de planejamento, abriu debates à sociedade civil e tem buscado incessantemente o aperfeiçoamento de seus processos para maior transparência e agilidade nos serviços prestados à sociedade. Esse processo, sob o ponto de vista dos servidores do IPHAN, está em risco a partir da criação da Secretaria Especial de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.

Ainda que com dificuldades, em especial no que se refere a um quadro de servidores exíguo e orçamento significativamente aquém do necessário para o cumprimento de sua missão, o Iphan consegue manter-se como uma instituição autônoma, consagrada e respeitada perante a sociedade. Constitui canal de diálogo preferencial da administração pública federal para determinados grupos sociais e vem adquirindo crescente capacidade de resposta às demandas sociais de patrimônio cultural.

Neste sentido, afirmamos a defesa, por parte dos servidores do IPHAN, na manutenção das políticas culturais, o aprimoramento de seu marco legal, o aperfeiçoamento e a ampliação do quadro técnico e administrativo, a devida valorização da carreira dos servidores. Essas medidas gerarão o fortalecimento institucional e o atingimento da eficiência administrativa, que tem sido perseguida pelo IPHAN nos últimos anos, certamente de forma mais efetiva do que a criação de uma nova estrutura sem a expertise técnica, a credibilidade e legitimidade da instituição, construídas ao longo de 80 anos.

Logo, para a melhoria da execução da política de preservação do patrimônio cultural não há a necessidade de uma nova instância na administração pública federal. Qualquer atuação que concorra com as atribuições do Iphan irá afetar diretamente a ação coordenada que o Instituto promove há quase 80 anos entre as esferas públicas, setores da inciativa privada e sociedade civil.

É preciso fortalecer os espaços institucionais existentes para a gestão do patrimônio cultural brasileiro, frente a sua especificidade e trajetória, e assegurar que a sua gestão se dará de modo autônomo, com quadros gerenciais e de especialistas plenamente capacitados para tal.

O documento aqui apresentado recupera a preocupação dos servidores nesse processo de reestruturação do sistema MinC, apresentando os principais resultados do esforço institucional de estruturação e consolidação da Política Nacional de Patrimônio Cultural, bem como o quadro síntese do objeto de atuação do Instituto.

O Iphan e a Política Nacional de Patrimônio Cultural (PNPC)

O Iphan, criado pelo Decreto n°378/1937, tem trabalhado suas estratégias utilizando os instrumentos mais modernos de planejamento aplicados à administração pública. Em 2009, após processo de planejamento estratégico participativo, foram definidas a missão e a visão da instituição, que foram revalidados no processo de elaboração de mapa estratégico em 2013. Assim, a missão do instituto é

promover e coordenar o processo de preservação do patrimônio cultural brasileiro para fortalecer identidades, garantir o direito à memória e contribuir para o desenvolvimento socioeconômico do país.

Sua visão é a de

ser instituição coordenadora da política e do sistema nacional do patrimônio cultural, capaz de identificar, produzir e difundir referências para a preservação do patrimônio cultural no plano nacional e internacional, dotada de carreira de estado, qualificação técnica e estrutura funcional para atender as demandas da sociedade.

Nesse sentido, tanto a missão como a visão estão atreladas à manutenção de valores que englobam: a qualidade de vida; as memórias e identidades; o acesso ao patrimônio cultural; a valorização da diversidade; o desenvolvimento sustentável; a cidadania cultural; a descentralização, regionalização e desconcentração; e a inclusão social.

iphan-pnpc-02O Iphan é composto por 27 Superintendências (uma em cada Unidade Federativa), 27 Escritórios Técnicos e quatro Unidades Especiais – sendo três delas no Rio de Janeiro (Sítio Roberto Burle Marx, Paço Imperial e Centro Nacional do Folclore e Cultura Popular) e uma em Brasília (Centro Nacional de Arqueologia), caracterizando-se como a entidade mais descentralizada do Sistema MinC com importante presença e atuação em todo território nacional.

A Administração Central funciona no Iphan Sede em Brasília (DF) e no Palácio Gustavo Capanema, no Rio de Janeiro (RJ), sendo mantidos por esse motivo dois arquivos.

O Iphan é a instituição responsável pela formulação, implantação e execução da Política Nacional do Patrimônio Cultural – PNPC, tendo como objeto a defesa e a valorização do patrimônio cultural brasileiro, conforme estabelecido no inciso I do parágrafo 3o do artigo 216 da Constituição Federal. A PNPC é parte integrante da Política Nacional de Cultura, que por sua vez compõe o Plano Nacional de Cultura. Ressalte-se que uma das metas constantes no referido plano, consolidado na Lei no 12.343, de 2 de dezembro de 2010, é a construção do Sistema Nacional de Patrimônio Cultural, sob coordenação do IPHAN.

Para tanto, tem sido realizado, desde pelo menos 2009, um intenso trabalho para construção de um diagnóstico da gestão do patrimônio cultural abrangendo o desenho do sistema e da política, considerando as diversas instâncias federativas e a sociedade civil. Exemplos desse trabalho são a realização do Fórum Nacional de Patrimônio Cultural, em 2009, em 2010 e 2011 a ação focou a escala municipal com os Planos de Ação das Cidades Históricas e, entre 2011 e 2012, por meio de uma consultoria técnica, foi realizado um exaustivo trabalho técnico dos quadros institucionais estaduais relacionados ao patrimônio cultural. A partir deles, foi elaborada uma proposta que contém princípios e diretrizes que, ainda que não consolidados sob a forma de instrumento legal, tem orientado o planejamento e consequentemente a atuação do IPHAN nos últimos anos.

O intuito de apresentar essa síntese é demonstrar a solidez com que a instituição tem trabalhado, e, de forma objetiva, apontar quais fragilidades podem ser aumentadas e potencialidades suprimidas a partir da criação de uma estrutura dupla, em nenhum momento considerada, em documentos técnicos ou em demandas da sociedade civil, como uma estrutura de gestão adequada para os desafios a serem enfrentados.

Objeto da PNPC

O objeto da PNPC é o patrimônio cultural brasileiro, definido, no artigo 216 da CF-88, como: “bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

  1. as formas de expressão;
  2. os modos de criar, fazer e viver;
  3. as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
  4. as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V. os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico”.

Objetivo da PNPC

Promover a defesa, proteção, preservação e valorização do patrimônio cultural brasileiro, fortalecendo identidades, garantindo o direito à memória e contribuindo para o desenvolvimento socioeconômico do país.

Princípios da PNPC

  • I. Gestão compartilhada
  • II. Concepção ampliada de patrimônio cultural;
  • III. Participação Social;
  • IV. Fortalecimento de identidades;
  • V. Respeito à diversidade cultural;
  • VI. Transparência;
  • VII. Redução das desigualdades sociais e regionais;
  • VIII. Inclusão Social;
  • IX. Garantia do direito à memória e ao patrimônio cultural;
  • X. Universalização do acesso ao patrimônio cultural;
  • XI. Desconcentração regional e temática;
  • XII. Sustentabilidade socioeconômica;
  • XIII. Respeito aos direitos difusos e coletivos;
  • XIV. Respeito à autonomia dos detentores na gestão de seus patrimônios culturais.

Diretrizes

  1. Promover o fortalecimento institucional, político e administrativo das instituições públicas de patrimônio cultural;
  2. Instituir uma política de gestão de pessoas, integrada e sistêmica, para a gestão da política nacional do patrimônio cultural;
  3. Implementar a gestão compartilhada do patrimônio cultural brasileiro;
  4. Incentivar a criação e a implementação de estruturas democráticas e participativas para a gestão do patrimônio cultural;
  5. Estruturar mecanismos e instrumentos de financiamento para políticas de preservação do patrimônio cultural;
  6. Reforçar a intersetorialidade do patrimônio cultural com as demais políticas públicas afins;
  7. Difundir e divulgar conceitos, valores, instrumentos e experiências na área de gestão do patrimônio cultural;
  8. Reconhecer, desenvolver e valorizar as dimensões política e econômica do patrimônio cultural;
  9. Promover iniciativas educativas integradas como recurso fundamental para a apropriação social do patrimônio cultural;
  10. Fortalecer o patrimônio cultural como eixo estruturante da gestão territorial.

Arranjo institucional do Iphan

Estrutura

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Atualmente, o IPHAN está organizado em três departamentos finalísticos (Departamento de Articulação e Fomento – DAF, Departamento de Patrimônio Material e Fiscalização – DEPAM e Departamento de Patrimônio Imaterial – DPI), no Departamento de Planejamento e Administração – DPA e em 4 unidades especiais (Centro Nacional de Arqueologia – CNA, Centro Cultural Sítio Roberto Burle Marx – SRBM, Centro Nacional de Folclore e Cultura Popular – CNFCP e Paço Imperial). Nesse sentido, a política de preservação do patrimônio cultural divide-se, em termos operacionais, da forma como se estruturam os departamentos e unidades especiais.

Lei no 378, de 13 de janeiro de 1937: Criação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN

Decreto 6.844/2009: Regulamentação da estrutura regimental, que abrange 223 cargos comissionados distribuídos por 59 unidades descentralizadas e uma sede nacional.iphan-pnpc-04-estrutura

Departamentos

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Distribuição territorial

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Órgão mais descentralizado do Sistema MinC e um dos mais descentralizados de toda a Administração Pública Federal:

  • 27 Superintendências,
  • 27 Escritórios Técnicos,
  • 2 Parques Históricos Nacionais,
  • 4 Unidades Especiais e sua Sede Nacional.

O Iphan em números (data-base 2016/1)

Bens acautelados

Distribuição territorial dos bens

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Bens tombados segundo Unidade Federativa

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Instituições de pesquisa e guarda de coleções arqueológicas

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Todos os bens de natureza arqueológica são definidos e protegidos pela Constituição Brasileira de 1988, em seu artigo 216, e pela Lei no 3.924, de 26 de julho de 1961, sendo creditados como bens patrimoniais da União e tutelados pelo Iphan. Segundo dados do CNA/IPHAN temos cerca de 376 Instituições de Pesquisa e Guarda. Ao longo das últimas décadas foram emitidas 11.994 autorizações de pesquisa arqueológica, contabilizando milhões de peças arqueológicas que estão sob responsabilidade destas Instituições.

Tombados segundo classificação/tipologia

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Alguns processos relacionados aos bens

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Sítios arqueológicos cadastrados segundo Unidade Federativa

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O material que é coletado nas pesquisas arqueológicas é patrimônio da União e fica sob guarda do IPHAN. Para viabilizar a gestão do material, o IPHAN autoriza instituições a serem locais de guarda. Atualmente, são 376 instituições de pesquisa e guarda que possuem acervos arqueológicos, que devem ser fiscalizadas pelo IPHAN periodicamente.

Patrimônio imaterial: registros por tipo e localização

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Patrimônio Mundial e Mercosul

Mercosul

Patrimônio cultural do Mercosul (Mercosul/CMC/Decreto n° 55/12)

  • Ponte Internacional Barão de Mauá (RS), Brasil e Uruguai
  1. Missões Jesuíticas Guaranis, Moxos e Chiquitos (RS), Brasil-Uruguai- Argentina-Paraguai e Bolívia
UNESCO

Convenção para a proteção do patrimônio mundial cultural e natural (Conferência Geral da Organização das Nações Unidas para Educação, a Ciência e a Cultura, reunida em Paris, de 17 de outubro a 21 de novembro de 1972. Ratificado pelo Decreto No 80.978, de 12 de dezembro de 1977).

  • Brasília (DF)
  • Diamantina (MG)
  • Goiás (GO)
  • Ouro Preto (MG)
  • Olinda (PE)
  • São Luís (MA)
  • Salvador (BA)
  • São Miguel das Missões (RS)
  • Serra da Capivara (PI)
  • São Cristóvão (SE)
  • Rio de Janeiro (RJ)
  • Santuário de Bom Jesus de Matosinhos em Congonhas (MG)

Convenção para a salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial (Paris, 17 de outubro de 2003)

  • Samba de Roda no Recôncavo Baiano
  • Arte Kusiwa – Pintura Corporal e Arte Gráfica Wajãpi
  • Frevo: expressão artística do Carnaval de Recife
  • Círio de Nossa Senhora de Nazaré
  • Roda de Capoeira

Difusão e produção de conhecimento

Rede de bibliotecas e arquivos

Rede de Arquivos do Iphan

Repositório de documentos digitalizados que integra os conteúdos produzidos pelo Iphan, acumulados em 80 anos de política de preservação do patrimônio cultural, atualmente distribuídos nas 60 unidades da instituição, em 54 cidades. Entre os documentos estão inventários, imagens, plantas, dossiês, relatórios de obras e processos de tombamento, além de rica documentação iconográfica e cartográfica. O sistema permite buscas a partir do nome do bem, localidade, tipo de documento – entre outros parâmetros -, sem comprometer a integridade da documentação ou desmembrar os acervos físicos.

Inicialmente, estão acessíveis cerca de 500 processos de tombamento de bens culturais de todo o País, digitalizados pelo Arquivo Central do Iphan, no Rio de Janeiro, e os acervos do Instituto nos centros históricos das cidades de Belém (PA), Goiás (GO), João Pessoa (PB) e Lapa (PR), envolvendo as superintendências desses estados, além de Pernambuco, cujo arquivo guarda documentos da capital paraibana, por ter sido parte de sua região de abrangência técnico-administrativa até 2004.

Nas próximas etapas do projeto, serão incluídos os conteúdos produzidos pelas demais unidades e o restante dos processos de tombamento, que estão sendo tratados, indexados e digitalizados para inserção nessa plataforma. A Rede foi selecionada na Chamada Pública de Seleção para Apoio a Projetos de Preservação de Acervos – Ano 2010, promovida pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e está sendo desenvolvida desde agosto de 2013.

Bibliotecas do Iphan

A Rede de Bibliotecas do IPHAN possui riquíssimo acervo sobre Patrimônio Cultural, nas áreas de Arquitetura, Arqueologia, Folclore, História, Literatura, Museologia, Patrimônio Cultural Material e Imaterial, Paisagem Cultural, Patrimônio Natural e Turismo Cultural, além de inúmeros outros títulos relacionados a essa área do conhecimento. São 13 unidades abertas ao público em todo país. Ao todo, são 13 bibliotecas que guardam mais de 500 mil livros e periódicos, e estão interligadas entre si e às principais bibliotecas do país. Nos arquivos do Iphan estão 5,5 km lineares de textos, 411 mil imagens, mapas e fotografias e, aproximadamente, 2.000 títulos de audiovisuais, entre os quais os documentários do Etnodoc.

Mestrado Profissional

Mestrado Profissional em Preservação do Patrimônio Cultural, reconhecido pela CAPES/MEC (nota 4), gradua 25 mestres ao ano e, na atualidade, estão matriculados 67 profissionais, bem como toda a área de pesquisa e documentação do IPHAN

Desafios da gestão

Recursos do Orçamento Geral da União

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Mapeamento de processos

O IPHAN vem – ao longo de seus oitenta anos – identificando e padronizando seus processos de trabalho. Mais fortemente em 2014, o Instituto mapeou 152 fluxos organizacionais e instituiu uma Coordenação Técnica para o fomento e monitoramento da gestão por processos.

Os 152 processos de trabalho compreendem: – 17 fluxos organizacionais do macroprocesso Proteger o Patrimônio Cultural Material; – 08 fluxos organizacionais do macroprocesso Preservar o Patrimônio Arqueológico; – 05 fluxos organizacionais do macroprocesso Gerir Diárias e Passagens; – 09 fluxos organizacionais do macroprocesso Salvaguardar o Patrimônio Cultural Imaterial; – 28 fluxos organizacionais do macroprocesso Gerir Pessoas; – 18 fluxos organizacionais do macroprocesso Gerir Documentação e Informação; – 05 fluxos organizacionais do macroprocesso Gerir o Serviço de Informação ao Cidadão; – 31 fluxos organizacionais do macroprocesso Gerir Aquisição de Bens e Serviços; – 23 fluxos organizacionais do macroprocesso Fomentar a Gestão por Processos; – 08 fluxos organizacionais do macroprocessos Gerir Convênios e Prestação de Contas. Todos regulamentados internamente pelas Portarias n° 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do Gabinete da Presidência no ano de 2014.

A metodologia em curso tem como parâmetro a qualificação e padronização da execução da política do patrimônio cultural e seus trâmites internos, a transferência de conhecimento via manualização dos procedimentos, a mensuração dos resultados obtidos com a aferição de indicadores e a melhoria contínua dos processos organizacionais através do monitoramento pelos Gestores de processos.


  1. Esse documento foi elaborado por servidores do IPHAN, com base nas medidas provisórias citadas, discussões coletivas entre servidores do IPHAN Sede e da Superintendência do IPHAN no Distrito Federal, nos resultados do Fórum Nacional de Patrimônio Cultural (2009), que consolidaram diretrizes e estratégias para a Política Nacional de Patrimônio Cultural. Foram analisados ainda dados de relatórios anuais de gestão, relatórios de atividades, e documentos relativos ao planejamento estratégico da Instituição.